QUESTÕES JURÍDICAS DO PROCESSO DE INTEGRAÇÃO DO MERCOSUL

O modelo nafta

Hermes Marcelo Huck


RESUMO

Discorre sobre a experiência do Acordo Norte-Americano de Livre Comércio - Nafta, sua origem, semelhanças e dessemelhanças com o Mercosul e com a Comunidade Européia. Destaca a integração de países assimétricos - Estados Unidos, Canadá e México - como uma de suas características específicas mais interessantes.
Remonta aos antecedentes do Nafta: o "Auto Pact", entre Estados Unidos e Canadá; o fenômeno das maquiladoras, no México; o "Free Trade Agreement", também entre os Estados Unidos e o Canadá.
Destaca ser o Nafta um modelo de integração restrita no qual seus membros cedem, transferem ou delegam limitadamente sua soberania, definindo-o, por tais razões, mais como uma zona preferencial de comércio e menos como um processo de integração.
Dá ênfase ao problema da transferência da livre circulação de mão-de-obra, assustador para os Estados Unidos, e à preocupação com a proteção de propriedade industrial e meio ambiente, bastante presente no Nafta e ponto de inspiração para o Mercosul.
Chama atenção para o sistema de regras de origem, para as regras específicas no processo de livre comércio e para as cláusulas de salvaguarda existentes no modelo Nafta.

 

Cabe-me fazer, ainda que rápida e superficialmente, uma digressão, uma exposição dos aspectos fundamentais de uma experiência assemelhada de integração que se desenvolve na América do Norte.

Vamos pinçar alguns aspectos mais importantes sobre a experiência do Nafta, que traz semelhanças e dessemelhanças relativamente ao modelo do Mercosul e, sobretudo, ao modelo da Comunidade Européia. O Nafta é o "North American Free Trade Agreement", ou Acordo Norte-Americano de Livre Comércio, formalizado em dezembro de 1992, envolvendo os três países da América do Norte: Estados Unidos, Canadá e México; entrou em vigor no dia 1º de janeiro de 1994. Portanto é também um experiência bastante recente. É um modelo impressionante por seus volumes. Congrega 6,5 trilhões de dólares americanos de Produto Nacional Bruto e reúne, aproximadamente, 360 milhões de pessoas nesse composto de integração.

Tem características absolutamente próprias e diria que a mais notável delas é a integração, nesse mecanismo regional, de três países em que há uma profunda assimetria, sobretudo entre dois deles e o terceiro, ou seja, o México, que entra nesse processo de integração de uma forma distinta. É uma tentativa de se criar um mercado comum ou, pelo menos, uma zona de livre comércio; não se pretende criar um mercado comum no Nafta, envolvendo um terceiro país, no caso o México, com um grau de desenvolvimento econômico e industrial muito distinto, díspare dos outros dois países.

A experiência européia não tinha essa assimetria tão grande. Posteriormente, no segundo momento, com o ingresso da Grécia, da Espanha e de Portugal, estabeleceu-se uma certa distinção econômica ou do desenvolvimento econômico e industrial dos países da Europa. Mas, no primeiro momento, havia uma certa semelhança no processo de desenvolvimento econômico e industrial dos países que constituíam o Mercado Comum Europeu.

O mesmo se diga quanto ao Mercosul. Ainda que possa haver uma diferença econômica ou de desenvolvimento industrial entre o Brasil e a Argentina, notadamente em relação ao Paraguai e ao Uruguai, não é tão notável como a distinção que há entre os Estados Unidos, Canadá e México. Diria que as diferenças internas que temos no Brasil, ou seja, as divergências econômicas são muito mais relevantes do que as assimetrias que há entre os países do Mercosul.

Para termos uma idéia de números do quadro de que estamos falando podemos citar: o Produto Interno Bruto (PIB) per capita dos Estados Unidos, aproximadamente, hoje está na ordem de vinte e um mil e quinhentos dólares; o do México é de dois mil setecentos e cinqüenta dólares. A média do Nafta, somando Estados Unidos, México e Canadá, chega a dezessete mil e cem dólares de PIB. Comparativamente, o Brasil tem um PIB, mais ou menos, de dois mil e oitocentos dólares; Argentina, dois mil e novecentos dólares, e a média do Mercosul é de dois mil, setecentos e quarenta dólares. Temos, no Mercosul, um certo equilíbrio que não há no modelo do Nafta.

Essa disparidade foi o grande fantasma que assustou sobretudo o México na criação do Nafta.

Permitam-me relembrar quase que uma comparação anedótica que ouvi de um professor e advogado mexicano há três anos, quando o Nafta iniciaria o seu processo de instalação. Dizia-me ele que se preocupava com essa associação entre os Estados Unidos, Canadá e México, porque a ele lhe lembrava um joint venture clássico de empresas privadas. Para justificar sua opinião, ele me contou uma estória, uma anedota. Dizia ele que havia interesse entre a galinha e o porco de formarem um joint venture, evidentemente porque o mercado de eggs and bacon era promissor, apesar de todas as advertências quanto ao colesterol. Então, galinha e porco resolvem montar o seu joint venture privado, para explorar esse mercado promissor, com todos os documentos. Chega o primeiro freguês para o produto do joint venture e imediatamente a galinha dispõe do seu ovo e convoca o porco a dar a sua parte. Nesse momento, o porco percebe que essa joint venture não era das mais vantajosas e reclama da galinha: "Que joint venture é esse? Você tem uma certa facilidade em contribuir e eu terei de abrir mão do meu bacon." A galinha diz: "Joint venture é assim mesmo. Uns fazem mais sacrifícios do que outros."

Na realidade, pareceu-me, naquele momento, que essa história que esse professor mexicano me contava relacionava-se ao Nafta, pois essa disparidade, temia ele, poderia significar o papel do porco para o México na associação com as duas grandes galinhas do Norte.

De qualquer maneira já há uma experiência de algum tempo, e o Nafta, historicamente – creio que todos conhecemos de certa forma o seu processo – evoluiu a partir de um projeto do Presidente George Bush, que ele chamou de iniciativa das Américas. Ele propunha criar, naquele momento, um grande mercado de livre comércio que abrangeria desde o Alasca até a Patagônia. Era bastante otimista o Presidente George Bush, como recordamos.

Na realidade, vivia-se naquele momento – final da década de 80 – o fim da guerra fria, e os Estados Unidos buscavam de alguma forma consolidar, manter ou preservar a sua hegemonia na América Latina. Essa era uma forma de integrar a iniciativa para as Américas. É uma proposta americana de preservação de sua hegemonia, fazendo-se de um lado a consolidação do Mercado Europeu, que, sem dúvida, sempre assustou os norte-americanos no seu projeto hegemônico, e de outro lado a agressividade comercial do Japão e dos tigres asiáticos. Então, a criação da iniciativa para as Américas era uma resposta a esses dois desafios para a política externa norte-americana.

Sabemos que os Estados Unidos sempre foram avessos aos pactos, aos acordos internacionais, aos quais eles aderem com grande parcimônia somente quando sentem que não só não implicam restrições internas, como são aceitos pela média dos eleitores e, sobretudo, atendem aos seus interesses econômicos.

O Nafta nasce muito recentemente com uma série de antecedentes: o primeiro é o acordo de 1965, já não tão novo assim, que uniu os Estados Unidos e o Canadá na indústria automobilística. Foi um acordo chamado de Auto Pact ou Acordo dos Automóveis. Este foi o primeiro acordo regional importante que temos em matéria comercial na América do Norte. Posteriormente, há um fenômeno interessante que conhecemos, ajudando no processo de integração, chamado fenômeno das maquiladoras. As indústrias maquiladoras do México traziam produtos, peças e componentes, importando-os sobretudo do mercado asiático e montavam-nas no México com isenção de impostos; não pagavam o imposto de importação; era uma lei de draw-back muito bem cumprida. Em seguida, colocavam esses produtos no mercado americano. Na realidade, com o tempo isso se desenvolveu, as empresas americanas constituíram maquiladoras no México, que faziam a montagem e traziam para os Estados Unidos a um custo tributário extremamente favorecido. De qualquer maneira, essas maquiladoras criaram um processo de integração comercial muito grande entre Estados Unidos e México que antes, praticamente, não havia.

E, finalmente, nos antecedentes, vale lembrar, em 1988, um acordo, este sim importante, entre os Estados Unidos e Canadá, que eles chamaram de Free Trade Agreement.

É um acordo de livre comércio entre o Canadá e os Estados Unidos que continua em vigor, juntamente com o Nafta, desde 1989, propondo eliminar, até 1998, portanto a curto prazo, todas as barreiras tarifárias incidentes no comércio bilateral Estados Unidos - Canadá, reduzir dramaticamente as barreiras não-tarifárias, definir um tratamento nacional para os investimentos canadenses nos Estados Unidos e, sobretudo, americanos no Canadá, fixar regras rigorosas de origem para os produtos automobilísticos, porque a indústria automobilística sempre foi a grande preocupação dos Estados Unidos. Vemos a sua briga constante com o Japão. Esse FTA – Free Trade Agreement dentre outras metas, criou uma espécie de área de comércio preferencial entre o Canadá e Estados Unidos. Vários desses objetivos do acordo Canadá - Estados Unidos acabaram por ser incorporados ao Nafta. Em 1990, o Presidente George Bush iniciou negociações com o México para tentar estabelecer um sistema semelhante ao que tinha com o Canadá. Inicialmente, pensou em um free trade agreement com o México, mas o Canadá sentiu-se ameaçado por um acordo Estados Unidos - México. A sua diplomacia atuou sobre a americana, conseguindo a união México - Estados Unidos e Canadá, em dezembro de 1992, com a assinatura do acordo do Nafta. O Nafta, quanto à integração regional, é muito menos ambicioso do que o modelo europeu e, inclusive, menos ambicioso que o nosso próprio modelo do Mercosul. Como se sabe, o Nafta, ao contrário dos outros modelos, não pretende criar instituições comunitárias supranacionais. Não busca uma federação norte-americana; não pretende uma união alfandegária; não pretende a unificação cambial, nem passou pela cabeça dos seus idealizadores a criação de uma moeda única como, por exemplo, no caso da experiência européia. O que vemos é que os membros do Nafta cedem, transferem ou delegam limitadamente sua soberania. É um modelo de integração restrita.

No caso do Nafta, o problema da transferência da livre circulação de mão-de-obra é assustador para os Estados Unidos. A liberação do ingresso livre de mão-de-obra mexicana nos Estados Unidos provocaria um desequilíbrio muito sério no mercado de trabalho. Todos estamos cansados de assistir, no Jornal Nacional, àquelas cenas deprimentes de mexicanos pulando cerca para ingressar nos Estados Unidos e ter oportunidade de um trabalho clandestino, sem proteção, sem direitos etc. Essa preocupação da transferência livre de mão-de-obra não existe a curto prazo no Nafta. Há um tratamento restrito para profissionais especializados, mas, para mão-de-obra não-especializada, o Nafta tem a preocupação de evitar essa liberalização.

Diria, no que se refere às comparações com o Mercosul, por exemplo, que a maior semelhança que há entre aquele e o Mercosul é quanto à estrutura dos participantes. Um exercício de estatística nos dá essa semelhança. Os Estados Unidos, no Nafta, representam 70% da população global dos três países e 85% da produção total. Se pegarmos o Mercosul, o Brasil tem números muito semelhantes: aproximadamente 70%, ou um pouco mais, da população global e oitenta e tantos por cento da produção total. Então, há no Nafta e no Mercosul essa semelhança estrutural, essa grande assimetria de origem.

Só para comparar, na Comunidade Européia, a Alemanha, que tem posição mais destacada, possui apenas 22% da população total e cerca de 25% da produção. São números muito mais compatíveis, muito mais equilibrados.

O que o Nafta pretende criar, nesse quadro bastante diversificado que ele tem, é apenas uma zona de livre comércio. Ousaria até dizer que o Nafta, mais do que uma busca de um processo de integração, é um acordo multilateral de comércio negociado, uma zona preferencial de comércios, se quisermos assim. O Nafta busca eliminar, num prazo de quinze anos, portanto um prazo bastante largo, gradualmente, as barreiras ao comércio de bens e serviços regionais, nos três países; remover quaisquer restrições ao investimento interregional; definir regras muito claras de propriedade industrial e meio ambiente – isto é uma exigência dos Estados Unidos: a garantia da preservação e da proteção da propriedade industrial e do meio ambiente.

Portanto, no Nafta, temos muita coisa para inspirar o Mercosul, porque há uma grande preocupação no que se refere à proteção de propriedade industrial e meio ambiente. Não pretende o Nafta fazer qualquer harmonização legislativa entre os países que o compõem; não pretende criar uma tarifa externa comum. Há algumas exceções, por exemplo, quanto a computadores. Pretendem criar uma tarifa externa comum aos três países num período curto, se não me engano de cinco anos, para computadores, componentes de informática, programas etc. Mas é excepcional. Há uma série de barreiras tarifárias e não-tarifárias que são mantidas e que devem ser removidas no curso desses quinze anos.

O que vemos, de uma análise do modelo do Nafta, é que ele procurou ser uma resposta a necessidades específicas, muito distintas, dos três países que o compõem. Nenhum deles tinha em vista, naquele momento, a criação de uma zona de livre comércio. Os Estados Unidos pretendiam nada mais que fortalecer a sua posição junto às Américas, em contraposição ao fortalecimento europeu e ao Japão. Essa era a grande meta dos Estados Unidos com a criação do Nafta.

O México, o "primo pobre" dessa fraternidade, vinha de um processo muito interessante que todos acompanhamos a partir dos projetos econômicos do Presidente Salinas e Della Madrid, que realmente transformaram a economia mexicana. Muitas dessas experiências vivemos no Brasil: houve uma desburocratização, uma privatização muito grande, uma liberação cambial, um incentivo à maior agressividade comercial no México e uma abertura do mercado mexicano para o exterior. O México precisava, necessariamente, do mercado americano.

Apenas a título de curiosidade, em 1980, quando o México ainda não havia iniciado o seu processo de reforma econômica, das exportações mexicanas 14% eram produtos manufaturados, industrializados. Em 1986, seis anos após, dos 14% de produtos manufaturados compondo a exportação mexicana 44%, quase metade da sua exportação, passaram a ser de produto manufaturado, e nada melhor que aproveitar e garantir o mercado consumidor americano para essa nova realidade econômica mexicana. O México pretendia e pretende, enquanto puder, preservar essa facilidade de acesso ao mercado americano, o que já havia naturalmente por força da proximidade territorial. O México entrou no Nafta com esse objetivo e de certa forma está conseguindo bons resultados.

O Canadá entrou no Nafta, segundo parece, apenas para não ficar de fora. A alternativa do Canadá era participar ou ser excluído do que imaginava ser um processo de privilégio das relações entre os Estados Unidos e o México, que, de certa forma, desfavoreceriam o posicionamento sólido que o Canadá ostentava.

Nesse processo, como já disse, o que se pretende é a criação de uma área de livre comércio em quinze anos, e para isso vão-se eliminar progressivamente as tarifas aduaneiras, porém – é importante ressaltar – dentro de um rigorosíssimo sistema de regras de origem, ou seja, só podem transitar livremente no mercado do Nafta, no seu território, os produtos que sejam feitos por quaisquer dos três membros, ou que tenham o que eles chamam de um índice suficientemente alto de transformação em qualquer dos três países.

Evidentemente está aí uma forma de proteção do mercado – sobretudo, o americano, e um pouco menos o canadense – contra a utilização do México como um corredor importante para a introdução de produtos, principalmente japoneses, coreanos, enfim, produtos provindos do mercado oriental, asiático. Então a leitura das regras de origem do Nafta nos mostra a preocupação com que, principalmente, americanos e canadenses trataram desse problema, sobretudo pela experiência das maquiladoras, das regras de isenções dos draw back nos Estados Unidos. Então o livre trânsito de produtos pelos três países do Nafta fica condicionado a essas regras bastante rigorosas.

O Nafta tem também outras preocupações, regras específicas no processo de livre comércio: produtos agrícolas, o grande problema dos agricultores norte-americanos; automóveis, renitente pesadelo da indústria automobilística americana; têxteis, sobretudo em relação, de novo, ao ingresso dos têxteis asiáticos; e energia elétrica, principalmente, energia termo-nuclear. E para esses produtos, têxteis, automóveis, energia e produtos agrícolas, há regras que restringem, no processo de integração, a livre circulação.

Há cláusulas de salvaguarda – como toda boa construção de um sistema de livre comércio deve ter –, de tal forma que, se nesse período de quinze anos um produto começar a ser importado de tal maneira, em tal quantidade, por um dos três países de outro membro do Nafta, e essa importação resultar numa ameaça de dano à indústria doméstica, então, admite-se a salvaguarda, ou seja, mesmo dentro do Nafta, haverá uma suspensão temporária, em torno de três anos, da liberalização das tarifas sobre esse determinado produto, à espera de que esses produtores locais reajam a isso e possam se preparar para essa concorrência. Então, há cláusulas de salva-guarda importantes também no modelo do Nafta.

Não é o objetivo dessa exposição analisar regras sobre anti-dumping, direitos compensatórios, sobre a participação de vendas para os governos dos três países, ou seja, há uma liberalização nas concorrências públicas dos governos americano, mexicano e canadense, dos outros dois membros do Nafta para participarem nessas concorrências, que é um mercado excepcional, muito grande. Há várias regras de adaptação do Nafta ao GATT/94 e à própria Organização Mundial do Comércio; há regras sobre telecomunicações, sobre propriedade intelectual, proteção ao meio ambiente, serviços, transferências financeiras, seguros, serviços bancários, enfim, é um modelo completo nesse sentido. Preocupa-se também com a solução de controvérsias, criando uma comissão de comércio, formada por ministros de Estado e funcionários ministeriais, para resolver as pendências entre os componentes do Nafta e, se essa comissão não conseguir resolver essa pendência, não se pretende criar nenhum tribunal, nenhuma Corte supranacional; a divergência será resolvida por um painel arbitral, constituído a partir de uma lista prévia que os três países já indicaram. Não há uma pretensão do Nafta de criar instituições comunitárias do tipo de uma corte supranacional de justiça.

O modelo do Nafta é, pelo menos em tese, aberto à inclusão de outros países ou grupos de países. O art. 2.204 prevê essa abertura para o ingresso, o acesso de novos membros, novos estados ou mesmo novas organizações regionais. Vários países pretendem ter acesso ao Nafta ou, pelo menos, postulam esse acesso, como países da América do Sul. O Chile está numa adiantada fase de "namoro" com o Nafta; a Venezuela também já manifestou o seu interesse. Evidentemente, o México é o menos interessado nessas agregações, nessa abertura do Nafta, porque ele pretende proteger os seus privilégios ao mercado o mais que lhe for possível. Temos visto, ultimamente, várias propostas de uma possível integração, a curto prazo, entre o nosso Mercosul e o Nafta. Recentemente, passou aqui pelo Brasil, esteve em São Paulo e em Brasília, o expresidente Bush, tendo a oportunidade de mencionar, em algumas das suas palestras, essa possibilidade, a viabilidade de um processo de integração que reunisse o Nafta com o Mercosul. Evidentemente, há uma grande diferença de objetivos, de metas entre os dois modelos, mas o desafio da integração reside justamente nessa superação de diversidades.

Hermes Marcelo Huck é professor de Direito Internacional Público na USP e professor de Direito Público na Fundação Getúlio Vargas